Zagwarantowane w Konstytucji prawo do dostępu do informacji jest regułą, a jego ograniczanie może stanowić tylko wyjątek – podkreśla w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. Afiszująca się ze swoim poparciem dla wolności mediów prezydent Świdnicy Beata Moskal-Słaniewska po raz kolejny nie miała racji, ograniczając niezależnemu portalowi dostęp do informacji na temat wydatkowania publicznych środków.
Portal Swidnica24.pl od 11 lat dokłada starań, by przekazywać Czytelnikom rzetelne i sprawdzone u źródła informacje. Nigdy nie podajemy plotek i wiadomości niesprawdzonych. Zdecydowanie pozyskiwanie informacji utrudnia prezydent Świdnicy Beata Moskal-Słaniewska i wyznaczone przez nią do kontaktów z mediami osoby. Odpowiedzi najczęściej udzielane są w ostatnim dniu, choć zapis z ustawy mówi jasno, że udziela się jej „bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni”. Systematycznie otrzymujemy tylko część odpowiedzi, bez wyjaśnienia, dlaczego pełna informacja nie zostanie podana. O prawo do informacji od kilku lat systematycznie musimy walczyć przed sądem, co odbija się przede wszystkim na terminach publikacji. O ważnych sprawach z powodu takiej praktyki prezydentki i jej służby prasowej zmuszeni jesteśmy publikować z wielomiesięcznym opóźnieniem
Pozyskiwanie informacji dotyczących gospodarowania finansami publicznymi nie tylko dziennikarze, ale każdy obywatel ma zagwarantowany w Konstytucji oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Funkcjonariusz publiczny, a takim jest prezydent Świdnicy, nie może dowolnie wybierać sobie, na jakie pytania dotyczące pieniędzy podatników będzie odpowiadać, a na jakie nie. Po raz kolejny jasno daje temu wyraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W sierpniu 2020 roku przekazaliśmy pytania na adres rzeczniczki Urzędu Miejskiego, dotyczące premii i nagród rocznych dla pracowników Urzędu Miejskiego oraz dyrektorów jednostek kulturalnych – Świdnickiego Ośrodka Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz Muzeum Dawnego Kupiectwa. Pytania były jasne i klarowne, a jedno z nich dotyczyło wysokości nagrody, jaką otrzymał każdy z dyrektorów. To informacja istotna m.in. w świetle promowanych przez prezydent Świdnicy haseł o konieczności oszczędzania, ale także zasad doceniania poszczególnych osób, piastujących funkcje publiczne. O poszczególnych nagrodach informacji nie otrzymaliśmy. Jej brak uniemożliwił przygotowanie artykułu.
Zatrudniani przez Gminę Miasto Świdnica prawnicy, których usługi kosztują podatników ok. 26 tysięcy złotych miesięcznie, próbowali doprowadzić do nieprzekazania skargi do Sądu Administracyjnego (skargę składa się za pośrednictwem organu, w tym przypadku Prezydenta Miasta Świdnicy), ze względu na rzekome braki formalne. Wszystkie inne próby zablokowania skargi, wykazania jej bezzasadności, sąd odrzucił. Po raz kolejny okazało się, że opłacani z pieniędzy podatników prawnicy nie potrafią lub nie chcą właściwie odczytywać przepisów prawa, co budzi wątpliwość co do jakości ich pracy na rzecz świdniczan, a realizują tylko oczekiwania władz miasta.
Po raz kolejny sąd wymienia szereg uregulowań prawnych, wskazujących na to, że udzielanie informacji dotyczących sfery życia publicznego i publicznych finansów jest zasada, a jej ograniczanie ze względu tylko wyjątkiem. „Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. nagrody dyrektorów samorządowych jednostek kultury. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych nagród i uzasadnienia dla ich przyznania, o ile takowe istnieją.” – czytamy w uzasadnieniu wyroku.
Niestety, od wyroku do odpowiedzi daleka droga. O ile prezydent Beata Moskal-Słaniewska nie odwoła się, wyrok uprawomocni się po 30 dniach od jego doręczenia. Doręczony został prawie dwa miesiące od daty wydania. Nie wiemy, kiedy będziemy mogli przygotować artykuł dotyczący wydatkowania miejskich środków na nagrody.
Prezydent Świdnicy nie szczędzi sił w promowaniu swojego przywiązania do demokracji, afiszuje się podczas akcji w obronie niezależności mediów, chętnie staje u boku legend solidarnościowej opozycji i wiele mówi o wolności słowa. W kontekście jej sekowania niezależnego, niezwiązanego z żadną opcją polityczną portalu taka postawa jest zwykłą hipokryzją.
Agnieszka Szymkiewicz
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym:
Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spraw.)
Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Agnieszki Szymkiewicz-Abramik na bezczynność Prezydenta Miasta Świdnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 września 2020 r.
I. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta Świdnicy w rozpoznaniu pkt 1 wniosku strony skarżącej z dnia 3 września 2020r. ;
II. zobowiązuje Prezydenta Miasta Świdnicy do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie , o którym mowa w pkt I wyroku , w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ;
III. stwierdza ,że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
IV. zasądza od organu Prezydenta Miasta Świdnicy na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia 3 września 2020 r., skierowanym drogą poczty elektronicznej na adres Rzecznika Prasowego Urzędu Miejskiego w Świdnicy, Agnieszka Szymkiewicz, redaktor naczelna portalu Świdnica24.p1 (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła o:
– podanie kwoty nagród dla każdego z dyrektorów, tj. dyrektorowi Świdnickiego Ośrodka Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz Muzeum Dawnego Kupiectwa, w związku z informacją zawartą w sprawozdaniu o działalności prezydenta z dnia 26 sierpnia 2020 r., dotyczącą zarządzenia w sprawie przyznania nagród rocznych wskazanym dyrektorom,
– na podstawie art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 poz. 1914, dalej: p.p.) – udostępnienie ww. zarządzenia Prezydenta Świdnicy w formie skanu i przesłanie go na adres e-mail [email protected],
– udzielenie informacji, którym pracownikom Urzędu Miejskiego przyznano premie uznaniowe, w jakiej wysokości i za co.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Rzecznik Prasowy Urzędu Miejskiego w Świdnicy pismem z dnia 17 września 2020 r. — przesłanym drogą poczty elektronicznej – poinformowała, że:
– w Urzędzie Miejskim w Świdnicy w 2020 roku żaden pracownik nie otrzymał premii uznaniowej,
– nagrody roczne dla dyrektorów instytucji kultury przyznawane są na podstawie art. 10 ust. 8, w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierującymi niektórymi podmiotami pranymi, zarządzeniem Prezydenta Miasta Świdnicy,
– nagrody te wyniosły łącznie 23,5 tys. zł brutto.
Jednocześnie w załączeniu do powyższej odpowiedzi przesłano wnioskodawczyni żądane zarządzenia.
Pismem z dnia 17 września 2020r. wnioskodawczyni ponowiła prośbę o podanie wysokości nagrody dla każdego z wymienionych we wniosku z dnia 3 września 2020r. dyrektorów.
W dniu 18 września 2020 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta Świdnicy w przedmiocie nieudzielenia jej odpowiedzi na zapytanie prasowe z dnia 3.09.20r. w zakresie informacji o wysokości nagród przyznanych dyrektorom jednostek miejskich: Świdnickiego Ośrodka Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz Muzeum Dawnego Kupiectwa. Do skargi skarżąca dołączyła kopię prowadzonej korespondencji elektronicznej.
Prezydent Miasta Świdnicy (dalej: organ) w odpowiedzi na skargę wniósł o:
– wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi,
– odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 232, dalej: p.p.s.a.) w razie nieuzupełnienia braków formalnych,
– oddalenie skargi na wypadek uzupełnienia skargi lub uznania przez sąd, że złożona skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 57 § 1 p.p.s.a.
Organ podniósł, że udostępnił skarżącej informację publiczną objętą wnioskiem poprzez przekazanie:
– tekstu zarządzenia nr 0050-210/2017 Prezydenta Miasta Świdnicy z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagrody rocznej dyrektorom samorządowych instytucji kultury, dla których organizatorem jest Gmina Miasto Świdnica oraz wzoru wniosku,
– tekstu zarządzenia nr 0050-342/2019 Prezydenta Miasta Świdnicy z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany zarządzenia w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania nagrody rocznej dyrektorom samorządowych instytucji kultury, dla których organizatorem jest Gmina Miasto Świdnica oraz wzoru wniosku.
Zdaniem organu , twierdzenie przez skarżącą jakoby organ dopuścił się bezczynności poprzez nieudostępnienie jej żądanych informacji jest pozbawione podstaw. Z treści wiadomości e-mail skarżącej z dnia 3 września 2020 r. – według organu – wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył wyłącznie przekazania tekstu zarządzeń Prezydenta Miasta Świdnicy, które stanowiły podstawę do wypłaty nagród rocznych dla dyrektorów instytucji kultury i które to zostały skarżącej przekazane w wiadomości z dnia 17 września 2020 r. Natomiast pozostałe pytania nie były objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, lecz stanowiły wyłącznie zapytania o określone informacje kierowane do rzecznika Urzędu Miasta. W tym zakresie skarżąca wyraziła swoją wolę jednoznacznie, podając podstawę prawną żądania we wniosku. Jednocześnie w sposób niebudzący wątpliwości ograniczyła swoje żądanie oparte na art. 3a prawa prasowego wyłącznie do żądania udostępnienia tekstu zarządzeń Prezydenta Miasta Świdnicy. Dalej organ wskazał , że skarżącej udzielono odpowiedzi na pozostałe pytania wynikającej z jej pisma dnia 3 września 2020 r. , wypełniając tym samym dyspozycję art. 11 ust. 1 prawa prasowego, pomimo że nie były one objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia oceny zasadności wywiedzionej skargi należy odnieść się do zarzutów organu , dotyczących wymogów formalnych skargi . Stosownie do treści art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga musi odpowiadać wymaganiom stawianym przez art. 46 p.p.s.a. wszystkim pismom w postępowaniu sądowym (tj. powinna zawierać oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma; osnowę wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wymienienie załączników) oraz zawierać dodatkowe elementy określone w art. 57 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. (wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego).
Przy czym jeżeli warunki formalne skargi nie zostaną spełnione, skarżący winien być w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a wezwany do ich uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi — art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., I OSK 7/10, publ. LEX nr 578341 oraz internetowa Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych).
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, przedmiotowa skarga inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne spełnia wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach. A mianowicie w sposób jednoznaczny wynika z niej:
– przedmiot poprzez wskazanie braku udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 3 września 2020r. w zakresie wysokości nagród przyznanych dyrektorom miejskich jednostek kulturalnych,
– oznaczenie organu poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Świdnicy ,
– naruszenie prawa poprzez nieudzielenie informacji publicznej, precyzyjnie wskazanej w skardze.
Wobec tego – poza wezwaniem do uiszczenia wpisu od skargi , który został uiszczony w zakreślonym terminie – nie zachodziła konieczność zastosowania przez Sąd procedury uzupełniania braków formalnych skargi . Nie ma zatem racji organ , kiedy wywodzi, że treść przedmiotowej skargi wskazywała na to ‚że dotyczy ona skargi na pracownika organu ( rzecznika prasowego organu) , składanej w trybie art. 227 k.p.a.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew stanowisku organu, treść pisma skarżącej z dnia 17 września 2020r. jednoznacznie wskazuje na to , że stanowi ono skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w niej wskazanego , a to Prezydenta Miasta Świdnicy , za pośrednictwem którego skarga do tutejszego Sadu została. złożona . Powyższy pośredni tryb składania skargi do sądu administracyjnego , przeczy twierdzeniu organu , jakoby była to skarga składana na pracownika w trybie art.227 k.p.a. , która to przy takiej kwalifikacji składana byłaby bezpośrednio w radzie gminy ( art. 229 pkt 3 k.p.a.) , z pominięciem ( bez angażowania ) sądu administracyjnego. Po drugie , zawarte w skardze sformułowanie „ skarga na rzecznika prasowego Urzędu Miejskiego w Świdnicy (…) na nieudzielenie odpowiedzi na zapytanie prasowe” wprost wskazuje na bezczynność organu , w imieniu którego obowiązek udzielania informacji ma m.in. rzecznik prasowy. Stanowi o tym art.11 ust.2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe ( tj. Dz. U. 2018, poz. 1914) , wedle którego informacji w imieniu jednostek organizacyjnych są obowiązani udzielać kierownicy tych jednostek, ich zastępcy, rzecznicy prasowi lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie.
A zatem to rzecznik prasowy w urzędzie organu jednostki samorządu terytorialnego powinien w granicach powierzonych mu obowiązków udzielać informacji o działalności tego organu. Wobec tego działania rzecznika polegające na udzielaniu informacji o organie w imieniu tego podmiotu należy przypisać temu organowi. Z uzasadnienia skargi wynika ‚że bezczynność organu dotyczy pkt 1 wniosku skarżącej z dnia 3 września 2020r., w którym wprost powołano się na podstawę prawną żądania ,wynikająca z art. 3a prawa prasowego.
W tym miejscu w ślad za wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2020r. sygn. IV SAB 421/20 powtórzyć należy ,że przepis art. 3a prawa prasowego normuje dostęp dziennikarzy do informacji publicznej , stanowiąc ,że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Jednocześnie w art. 2 prawa prasowego ustawodawca określił obowiązki organów państwowych wobec prasy , wskazując ,że organy państwowe zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej stwarzają prasie warunki niezbędne do wykonywania jej funkcji i zadań (…)
Z reakcji rzecznika Urzędu Miejskiego w Świdnicy na przedmiotowy wniosek z dnia 17 września 2020r. jednoznacznie wynika, że udzielał on informacji w imieniu organu i nie ma podstaw do przypisania mu działania polegającego na udzielaniu informacji w imieniu własnym . Udostępnienie prasie informacji, która ma walor informacji publicznej , odbywa się w na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem dziennikarz nie posiada specjalnych uprawnień w zakresie prawa do informacji publicznej, jest on traktowany tak samo jak każdy inny podmiot informacyjnie zainteresowany informacją publiczną. W odniesieniu do prasy stosuje się tę samą regulację , która ma zastosowanie do innych podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej.
Stąd też jako nieuprawniony przedstawia się wniosek organu o odrzucenie przedmiotowej skargi.
Przechodząc kolejno do merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Przy czym uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Konstytucja RP w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa , co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP . W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03 , formułując pogląd , wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.
Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz.U. 2019 poz.1429 ) dalej u.d.i.p. , która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Co do zasady , termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji.
W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że stosowny wniosek skarżąca złożyła. Jak wynika z materiału aktowego przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 3 września 2020r. , zaś adresat wniosku zareagował na ten wniosek pismem z dnia 17 września 2020 r., udzielając wnioskodawcy odpowiedzi. Analiza treści powyższego pisma organu z dnia 17 września 2020 r. 2020 r. , w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).
W badanej sprawie pozostaje bowiem poza sporem między stronami fakt, że Prezydent Miasta Świdnicy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Bezsporny jest również fakt , że organ ten wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. ( art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z ust. 3 u.d.i.p.). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Świdnicy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Oceniając z kolei pod kątem przedmiotowym żądanie objęte wnioskiem w rozpatrywanej sprawie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p. , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Wymaga też podkreślenia ,że sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Dokument zawierający informację publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż termin „dokument urzędowy”. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy o dostępie do informacji publicznej, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu.
Należy mieć zatem na uwadze, że również dane na temat sposobu wydatkowania środków publicznych będą mieściły się w ramach informacji o sprawach publicznych. Warto podkreślić, że z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia i nagrody uznaniowe osób zatrudnionych w podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej , o których mowa w art.4 ust. u.d.i.p. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one konkretnego pracownika lub grupy stanowisk, a także czy obejmują osoby pełniące funkcje publiczne oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 59/14, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.p1).
Wypada w tym miejscu przytoczyć brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie). Wymaga też przypomnienia, że zgodność cytowanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia prawa do prywatności z uregulowaniami konstytucyjnymi była już przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego , który w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK — A 2006, nr 3, poz. 30) orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził m.in., że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady mogą znajdować usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Osoby wykonujące takie funkcje muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności niż w wypadku innych osób. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie.
Podkreślić też należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian „Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym”, Państwo i Prawo” 2002/6/s. 10).
W kontekście analizowanego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. oraz stanowiska organu zaprezentowanego w analizowanej sprawie, konieczne jest rozważenie, czy dyrektorzy miejskich jednostek kultury są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej jak i w polskim porządku prawnym nie sformułowano definicji pojęcia „osoby pełniącej funkcje publiczne”. Niewątpliwie osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. We wspomnianym wyżej wyroku w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na rozróżnienie pojęć „osoba pełniąca funkcje publiczne” i „osoba publiczna”. Według Trybunału pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne obejmuje osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją (organem władzy publicznej). Osobom tym przysługuje wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, lub — innymi słowy — o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób albo łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zasadniczym kryterium jest to, że informacja powinna być związana z działalnością publiczną. W związku z tym osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/03, niepubl.).
Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną oraz jak szeroki jest zakres jej kompetencji, jeżeli tylko mają one wpływ na realizację zadań wykonywanych w sferze publicznej. Również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).
W związku z powyższym dyrektorzy samorządowych instytucji kultury takich jak Świdnickiego Ośrodka Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej oraz Muzeum Dawnego Kupiectwa w Świdnicy niewątpliwie są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Nie ulega również wątpliwości, że prawo do prywatności nie chroni dyrektora jednostki organizacyjnej, o której mowa wyżej, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość udzielonej mu nagrody z całą pewnością pozostaje w związku z pełnioną przez niego funkcją.
Rekapitulując powyższe rozważania, stwierdzić należy „że informacja o wysokości nagrody rocznej otrzymanej przez dyrektora samorządowej instytucji kultury na podstawie art. 10 ust.8 w z art. 5 ust.3 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierującymi niektórymi podmiotami prawnymi, ( DZ. U. 2015, poz. 2099 z późn. zm.) i zarządzenia prezydenta (burmistrza) miasta, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem informacją o sprawach publicznych jest również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych.
Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi . Z tych środków pochodzą m.in. nagrody dyrektorów samorządowych jednostek kultury .Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych nagród i uzasadnienia dla ich przyznania, o ile takowe istnieją .
Wobec tego informacja o nagrodach osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Przyznanie nagrody pieniężnej za sposób wykonywania obowiązków służbowych pozostaje w bezpośrednim związku z wykonywaniem przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji w powyższym zakresie. O zadośćuczynieniu powyższemu obowiązkowi nie świadczy podanie przez organ łącznej wysokości wypłaconych nagród.
W związku z tym ocena dotychczasowych działań adresata wniosku , podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia wyartykułowanie pod adresem organu skutecznie zarzutu bezczynności w zakresie wyżej wskazanym. Zaakcentować w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy dostępowej.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 17 września 2020 r. , którego treść jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści omawianego pisma wynika wprost, że adresat wniosku udostępnił żądane przez skarżącą informacji , objęte punktem 2 przedmiotowego wniosku. Natomiast w zakresie pkt 1 tegoż wniosku nie udzielił żądanej informacji , a w każdym razie udzielona informacja w tym zakresie jest informacja niepełną i nie odpowiadającą wprost na pytanie nim objęte.
Natomiast o braku bezczynności w załatwieniu sprawy nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że w dacie zainicjowania postępowania sądowo-administracyjnego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu pkt. 1 przedmiotowego wniosku skarżącej , bowiem nie zadziałał we właściwej prawnej formie, a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna). Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku.
Jednocześnie w ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.
